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          中国学术杂志网

          自然资源资产离任审计与建议

           论文栏目:自然资源论文     更新时间:2019/3/9 10:39:19   

          摘要:开展自然资源资产离任审计是保护生态环境、建设生态文明的一项重要制度创新,本文在研究前人文献的基础上,从中国实?#26159;?#20917;出发,探讨自然资源资产离任审计的主体、客体以及主要内容,分析目前自然资源资产离任审计存在的问题并给出相应建议。

          关键词:领导干部;自然资源资产;离任审计

          一、自然资源资产离任审计

          1.审计主体

          自然资源天然存在于自然界中,具有公共?#38498;?#38750;排他性,是全体公民的共同财产,任何团体和个人不能通过损害他人利益来享用自然资源[1]。政府作为社会的监管者与人民群众的服务者,应对自然资源进行保护和管理,确保公共利益的最大化。国家审计机关是政府实行监督审计的重要主体,应当对自然资源的使用进行监督,因此,国家审计机关是自然资源资产离任审计的审计主体。中国地大物博,自然资源?#20998;?#32321;多,若单以国家审计机关作为审计主体,显然审计人员有限,审计范围难以全面覆盖,审计工作难以进行,因此,需要引进其它的审计机构,如内部审计机构、社会团体。即国家审计机关为主,内部审计和社会团体为辅相结合的方式,对自然资源资产离任审计。

          2.审计客体

          十八届三中全会提出?#23736;?#39046;导干部实行自然资源资产离任审计?#20445;?#20316;为领导,对自然资源拥有行政管辖权,可分配和利用自然资源,在享有权利的同?#20445;?#24212;当对自然资源的使用情况承担责任[2]。“领导干部”是一个集合名称,不同的领导有不同的监管领域,具体审计什么业务,领导应当承担什么责任,还应视其职位和管辖的范围而定。根据自然资源的不同分类,来审计不同的领导,以权配责,以职位配审计内容。

          3.审计内容

          实行自然资源资产离任审计主要考察审计客体在职期间对自然资源使用情况和利用效率,评价审计客体对自然资源的管理绩效,推进自然资源合理、可?#20013;?#21033;用,实现生态文明建设。因此,要注重以下三个方面。①自然资源资产负债表。自然资源资产负债表是离任审计的基础和前提,运用统计和分类的数理方法编制自然资源资产负债表,将一个地方的自然资源以文字和数据的方?#20132;?#32534;成报表。通过报表,清晰地知道某地区自然资源资产的种类情况、储量状况,明确自然资源资产的使用状况、变动情况,?#28304;?#32771;查领导干部对自然资源资产管理利用的绩效[3]。在中国,不同的领导干部管理不同的自然资源资产,譬如,林业局主管森林资源,国土局主管土地资源,水利局主管水利资源等,此外同一个领导人亦会管理两种或两种以上的自然资源。因此,针对不同的领导,编制不同的自然资源资产科目,?#28304;碩杂?#20854;承担的责任。②自然资源资产的重大决策。自然资源资产的重大决策,是指有关政府部门制定与自然资源资产相关的制度政策或对自然资源资产有一定影响的活动的决议。审计相关制度政策,首先,关注制度政策的内容是否符合国?#33402;?#31574;法规、部门规章的规定;其次,关注制度政策的制定程序是否依法而?#23567;?#31185;学谨慎;最后,关注制度政策是否不打折扣、坚决贯彻执?#23567;?#23457;计自然资源资产重大开发活动,关注开发活动是否会破坏当地的生态平衡,影响人民群众的生活;是否以较低能耗来获得较大经济产出,GDP的增长率是否大于自然资源资产损耗率;是否保持自然资源的可?#20013;?#21457;展,使社会效益、环境效益、经济效益三位一体共同发展。③自然资源资产的使用情况。建设生态文明,实施离任审计要关注自然资源资产的使用情况。首先,自然资源资产的使用情况是否符合国家自然资源战略规划,有无开发使用国家明令禁止开采的资源,是否符合当地的经济发展水平和社会规划需求;其次,自然资源资产的使用情况是否以节约自然资源为主线,以资源节约型、环境友好型为方针,是否存在随意开采、无序开采、乱砍滥伐的现象;最后,自然资源资产的使用效率是否在经济上达到了有效利用,有无浪费自然资源的现象,是否以牺牲自然资源片面?#38750;驡DP的增长。

          二、自然资源资产离任审计的难题

          自然资源资产离任审计率先在十八届三中全会上提出,在学术上有关理论研究尚处于初步阶段,在实物操作方面也无丰富的实践经验。总体上,中国的自然资源资产离任审计正处于起步试点时期,不可避免的遇到一些难题。

          1.自然资源资产?#20998;?#32321;多,信息分散

          中国地大物博,自然资源?#20998;?#32321;多,且分散,一般包括森林资源、水资源、海洋资源、矿产资源、土地资源等。自然资源资产并非由单一的政府职能部门监管,而是掌握在不同的政府部门手中,此外,自然资源资产的相关信息也?#21019;?#22312;于一个统一的、共享化的信息数据系统中,而被不同政府职能部门和?#25215;?#31185;研机构所持?#23567;?#30001;于采集自然资源资产的种类不同,各政府职能部门和科研机构采用的信息系统、管理和维护方式也有所区别,因此,难以将分散的自然资源资产信息进行有效整合和统一管理。缺乏标准化的数据库,增加自然资源资产离任审计数据获取的难度,提高审计的风险。

          2.自然资源资产离任审计的法律不健全

          自然资源资产离任审计是党中央为建设生态文明提出的新制度和审计任务,作为一种新型的审计项目,在法律上没有相关条文给予界定。查阅中国的法律,《中华人民共和国审计法》里只提到审计对象是财政收支等相关活动,但自然资源资产离任审计不同于经济责任审计,现有法律制度对其不适用。缺乏法律规定,在审计实物操作中,难以统一工作标准、评价指标体?#25285;?#26080;法可依,将影响离任审计的规范?#38498;?#31185;学性,增加离任审计的不确定性。

          3.领导干部责任难以界定

          领导干部责任难以界定主要体现在两方面,空间上看,?#25215;?#33258;然资源资产具有跨区域性(海洋资源、水资源等),途经不同的行政管辖区域。譬如某一海洋区域石油泄露,其污染会随着洋流流到其他的地区,破坏该区域的海洋资源;河流上、中游水资源不合理使用,将影响下游的水流量和植被状况[4]。涉及到不同的行政区域,资源环境影响相互作用,因此难以划分领导干部责任的归属。时间上看,一些重大的决策对生态环境的影响具有滞后性,当生态系统无法自我修?#35789;保?#36127;面的影响才会爆发出来,譬如沙漠化。由于滞后性,这些结果在离任审计?#20445;?#36824;处于潜伏区,审计人员无法从数据上发现端倪,无法进?#24615;?#20219;认定。

          4.自然资源资产离任审计专业性强

          现有的审计人员基本以会计、审计专业知识为主,对经济责任审计工作游刃有余,但自然资源资产离任审计不同于经济责任审计,其审计内容包含各种自然资源资产的类型。自然资源是一个繁杂而庞大的系统,在某一自然资源实物计量?#22270;?#20540;测算中,需高度专业化知识的支撑,譬如在评定矿产资源?#20445;?#38656;要知道矿产的种类、矿产总量的测量方法等。因此,自然资源资产离任审计在要求审计人员拥有审计专业知识的基础上,还要掌握生物学、植物学、地质学等专业知识,当前审计人员恐?#23721;源?#21040;自然资源资产离任审计的要求。

          5.自然资源资产离任审计任务繁重,审计人员不足

          在中国,领导干部的任期一般为5年,最多不超过2个任期,且领导干部的离任换届工作一般集中在?#20132;?#32467;束后,众多领导干?#23458;?#26102;离任,审计工作将产生“扎堆”现象。而且审计内容庞大且繁重,如对自然资源资产负债表的审计,对专项资金使用的审计,对自然资源资产重大决策的审计,对自然资源资产使用情况的审计,全方位地审计领导干部在职期间(一般超过5年)自然资源资产的利用情况和使用效率,就目前审计人员的数量恐难以满足如此繁重的审计任务。

          三、完善自然资源资产离任审计的建议

          在上文中,探讨了自然资源资产离任审计的主体、审计客体、审计内容,以及分析了审计工作将遇到的难点,在立足审计工作的实践情况和中国的基本国情的基础上,本文给出了以下几点建议。

          1.总结自然资源资产离任审计试点工作的经验

          目前,中国多地进行自然资源资产离任审计的试点工作,且有些区域已完成离任审计工作,譬如烟台?#22411;?#25104;?#38498;?#27915;资源资产离任审计。试点工作的完成给自然资源资产离任审计的研究带来第一手资料,在全面审计来临之前,应当加快对审计试点工作的总结,从中发现问题,并寻?#21307;?#20915;问题的方法。首先,最大程度发挥试点区域的作用,邀请试点区域的审计人员开展工作总结,探讨在审计工作遇到的难题,分享审计过程的经验;其次,举办试点区域工作交流会议,让不同地区离任审计人员分享各自审计过程以及对离任审计的思考,?#30001;?#23545;离任审计的?#29616;?#26368;后,试点地区的审计资料应当对审计方面专家、学者开放,让其在了解自然资源资产离任审计的基础上,加快对离任审计的理论研究和制度创新。

          2.建立自然资源资产信息管理数据库

          目前,中国缺乏一个统一化、共享化的自然资源资产信息管理数据库,大部分数据分散地掌握在部分政府职能部门和科研机构手中。当务之急政府应当建立一个自然资源资产信息管理部门,丰富自然资源资产信息来源渠道,联合其他政府职能部门和?#25215;?#31185;研机构组织,在保证数据的真实?#38498;?#23436;整性前提下,将复杂而分散的自然资源信息汇总成一个规范化、标准化的信息管理数据库,同时对信息管理数据库实行统一化的管理,实现自然资源资产定期更新和数据共享。有效地整合和共享自然资源资产数据,利于审计人员对数据的采集,掌握自然资源资产的存量变化和使用情况,为离任审计提供客观的证据,减少审计的风险,增加审计的准确性,得出客观公正的审计结论。

          3.建设审计人员协同专家共同审计的审计模式

          自然资源资产的多样?#38498;?#22797;杂性,要求审计人员必须是复合型人才。但现有的审计力量,审计人员还?#21019;?#21040;要求,且复合型的人才并非一朝一夕培养的,因此,现阶段自然资源资产离任审计需要熟悉自然资源资产专家的参与。根据审计的实?#26159;?#20917;,调动相关方面的人才,引进地质学、生物学、植物学等相关专家,建设审计人员协同各方面专家共同审计的?#28216;椋植?#23457;计力量的不足和认识的不完善,取长补短,发挥各自领域的优势,完成审计任务。审计人员应加强与相关专家的沟通交流并进行定期专业知识培?#25285;由?#23545;自然资源资产的认识,完善知?#30563;?#26500;,提高审计专?#30340;?#21147;;同时相关专家也要?#30001;?#23545;审计工作的认识,规范审计工作,在提供专业知识的同时更好胜任审计工作,提高审计的效率。

          4.建立生态环境损害责任终身追究制

          十八届三中全会提出“建立生态环境损害责任终身追究制?#20445;?#24314;立健全生态环境损害责任终身追究制,首先,严格审计自然资源资产使用情况以及对生态环境的影响状况,为了最大程度降低生态环境滞后性的影响,审计人员和相关专家要充分考虑和估计未来生态环境可能发生的变化。其次,根据《决定》部署的生态红线,考察当地的自然资源资产的存量情况、环境质量安全以及生态保护措施,评价领导干部的任职情况。最后,建立领导干部责任档案,记?#35745;?#22312;职期间自然资源资产的重大决策、规划活动,自然资源资产的开发、使用情况以及生态环境的现状,追踪记录,开展生态环境损害终身追究制。5.加快自然资源资产离任审计的立法工作法律制度是离任审计工作的前提保障,但目前?#20174;?#19968;部法律中正?#25945;?#21040;“自然资源资产离任审计”这一词语,因此,加快自然资源资产离任审计的立法工作,制定出符合目前离任审计水平的制度是当下亟待完成的工作。有了法律的规定,在审计工作中,才能统一离任审计的工作准则、评价指标及体?#25285;?#25552;升离任审计工作的规范性,保证其独立?#38498;?#31185;学性。自然资源资产离任审计的立法工作,要深度结合试点区域的工作总结,邀请自然资源资产方面专家、审计方面专家以及在审计方面有卓越贡献的学者共同探讨、商议,亦可借鉴国外关于自然资源资产离任审计的立法经验和广大人民群众的智慧,制定出符合离任审计现?#30784;?#28385;足中国国情的法律制度。

          参考文献:

          [1]戴克柱.对自然资源资产离任审计的几点认识[J].审计研究,2014(06):3-9.

          [2]刘明辉,孙冀萍.领导干部自然资源资产离任审计要素研究[J].审计与经济研究,2016,31(04):12-20.

          [3]李博英,尹海涛.领导干部自然资源资产离任审计的理论基础与方法[J].审计研究,2016(05):32-37.

          [4]杨建荣,高振鹏,贾西贝.领导干部自然资源资产离任审计实现路径研究———以A市水资源为例[J].审计研究,2017(01):23-28.

          作者:陈振华 单位:陈祖英 福建农林大学

          • 参考文献:
          学术网?#31456;?500余种,种类遍及
          时政、文学、生活、娱乐、教育、学术等
          诸多门类等进行了详细的介绍。

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